출력제어의 법률적 쟁점 3편 : 출력제어의 법적 근거와 손실보상

출력제어로 매년 손실이 쌓이는데, 한전이 발전소 출력을 끊을 수 있는 근거가 법률에 있는지, 손실을 보상받을 방법은 없는지 궁금합니다.

출력제어가 해마다 늘면서 사업자의 관심도 손실 규모에서 출력제어의 근거와 구제 수단으로 넓어졌습니다. 근거 규범이 법률인지, 고시인지, 계약인지에 따라 다툴 상대와 소송의 종류, 보상을 주장할 논리가 달라집니다. 출력제어가 늘어나는 원인은 1편에서, 수익에 미치는 영향은 2편에서 다루었습니다.

출력제어의 법적 근거: 법률·고시·거래소 규칙·계약의 층위

출력제어는 전기사업법이 정한 신뢰도 유지 의무를 고시, 전력거래소 규칙, 한전과의 계약이 차례로 구체화한 결과입니다. 전기사업법은 기후에너지환경부장관이 전력계통의 신뢰도 유지 기준을 고시하고, 한국전력거래소와 전기사업자가 그 기준에 따라 신뢰도를 유지하도록 정합니다(전기사업법 제27조의2 제1항·제2항). 전력거래소에는 전기사업자에게 계통 운영에 필요한 지시를 할 권한을 주고, 송·배전사업자가 계통 운영 업무 일부를 맡을 수 있게 했습니다(같은 법 제45조 제1항·제3항).

출력제어를 처음 명시한 규범은 고시입니다. 「전력계통 신뢰도 및 전기품질 유지기준」 제17조는 전력거래소와 송·배전사업자가 풍력·태양광 발전기의 출력을 감시·예측·평가·제어하도록 하고(제1항), 재생에너지 발전사업자는 그 출력제어에 따르도록 정합니다(제3항). 송전망 보강 전에 먼저 접속하고 필요할 때 출력제어를 받는 선접속 후제어 조건으로 계약한 사업자도 마찬가지입니다(제4항). 세부 운영은 전력시장운영규칙과 송·배전용 전기설비 이용규정에 맡겼습니다(제8항).

위 자료에서 보듯 사업자에게 출력제어를 따를 의무를 지우는 규범은 고시부터 나오고, 출력제어 사유는 계약 단계에서 처음 구체적으로 나옵니다. 정부는 2021년 3월 육지에서 처음 출력제어를 시행한 뒤 같은 해 고시 제17조를 고쳐 사업자의 준수 의무(제3항), 선접속 후제어 사업자 적용(제4항), 제어설비 설치(제6항)를 새로 넣었습니다(산업통상자원부 규제비용분석서, 2021. 8.).

계약 단계에서는 한전 송·배전용 전기설비 이용규정 제71조가 설비 이용을 중지하거나 제한할 수 있는 사유를 정합니다.

• 전기의 수급조절상 부득이한 경우(제4호)
• 전압이나 주파수에 심한 불균형이 생기거나 생길 우려가 있는 경우(제7호)
• 전력시장운영규칙에 따라 전력거래소가 요청하는 경우(제9호)
• 기타 안전을 위해 긴급하고 중대한 필요가 있는 경우(제10호)

배전용 전기설비 이용계약서는 "계약서에 명시되지 아니한 사항은 이용규정에 의한다"고 정해 이 조항을 계약 내용으로 삼습니다. 한전과 직접 전력구입계약을 맺은 사업자에게는 같은 취지의 계약 제21조가 적용됩니다(2023구합12781).

출력을 줄이는 주체는 발전소가 연결된 지점에 따라 다릅니다. 전력시장운영규칙은 연계 지점별로 계통 운영 주체를 나누고, 이 주체가 출력제어를 지시하거나 시행합니다.

법원이 본 출력제어의 법적 성격: 행정처분이 아닌 계약 이행

광주지방법원은 한전이 제주 22.9kV 배전선로에 연계된 태양광의 출력을 차단한 것을 계약에 따라 전력 수령이나 설비 이용 제공을 거절한 사법상 행위로 보았습니다(광주지방법원 2026. 1. 29. 선고 2023구합12781 판결). 이 사건에서 태양광 발전사업자 12곳은 2022년 4월부터 2023년 5월까지 받은 출력제어의 무효확인과 취소를 구하는 행정소송을 냈고, 법원은 소를 모두 각하했습니다.

위 사건에서 법원은 전력거래소는 피고가 될 수 없다고 보았습니다. 제주 배전선로 연계 태양광에 대해 전력거래소는 전날 18시까지 목표 제어량 합계를 알릴 뿐이고, 대상 사업자와 사업자별 제어량, 제어 시간은 한전이 정해 시행하기 때문입니다. 한전이 통지문에 "전력거래소 지시에 의해" 제어한다고 적었어도 법원은 이를 제어에 이른 경위를 밝힌 문구로 보았습니다.

한전을 상대로 한 소는 처분이 아니라는 이유로 각하했습니다. 법원은 출력제어가 전력구입계약을 맺은 사업자에게는 계약상 전력 구매(수령)의 거절이고, 배전용 전기설비 이용계약을 맺은 사업자에게는 설비 이용 제공의 거절이라고 정리했습니다. 신뢰도 유지 의무를 이행하는 측면이 있어도 전기사업법에 국가나 행정권한을 위탁받은 기관이 신뢰도 유지 업무에 직접 관여하는 규정이 없으므로 행정작용은 아니라고 판단했습니다. 전력거래소는 민법상 사단법인에 관한 규정을 준용받는 법인이고(전기사업법 제38조), 한전은 상법상 주식회사이므로 둘 다 행정청이 아니라고 보았습니다.

다만 이 판단은 제주 22.9kV 배전선로 연계 사안에 한정됩니다. 육지에서 154kV 이상 선로에 연결된 대규모 발전기는 전력거래소가 직접 계통을 운영하므로(표 2), 출력을 줄인 주체와 근거, 소송 상대방을 다르게 볼 수 있습니다. 같은 사안에서 산업통상자원부장관을 피고로 한 부분은 대전지방법원이 이송받아 따로 각하했습니다.

출력제어 손실보상과 법률유보: 위헌 주장과 헌법 제23조 제3항

출력제어 손실을 보상하는 법률 규정은 없고, 출력제어의 요건과 보상을 법률에 정하지 않은 것이 위헌인지에 대해 법원은 판단하지 않았습니다(2023구합12781). 원고들은 구 전기사업법 제45조 제1항과 제3항이 출력제어의 요건, 실시 기준, 보상 여부를 정하지 않은 채 고시와 거래소 규칙에 맡겼다며 포괄위임금지 원칙 위반을 주장했습니다.

법원은 위헌법률심판 제청 신청을 재판의 전제성이 없다는 이유로 각하했습니다. 출력제어의 근거는 한전과의 계약 조항이고, 거래소 지시권(제45조 제1항)은 경위에 불과하며, 한전의 권한도 제45조 제3항이 아니라 전력시장운영규칙에 따른 위탁에서 나왔다고 보았습니다. 제27조의2는 계약 조항을 두게 된 계기일 뿐 출력제어에 직접 적용되지 않는다고 판단했습니다. 출력제어의 근거를 계약에서 찾으면 법률 조항의 위헌 여부를 다툴 길도 좁아집니다.

헌법 제23조 제3항은 공공필요에 따라 재산권을 제한하려면 법률로 하고 정당한 보상을 하도록 정합니다. 쟁점은 출력제어가 발전사업자가 감수해야 할 재산권의 사회적 제약인지, 보상이 필요한 특별한 희생인지입니다. 출력제어 횟수가 늘고 특정 지역에 몰릴수록 특별한 희생이라고 주장할 근거는 커집니다. 다만 법원처럼 출력제어를 계약 이행으로 보면 공권력에 의한 재산권 제한이라는 전제부터 다퉈야 하므로 손실보상과 민사상 손해배상은 출발점이 다릅니다.

보상 규정은 아직 법률에 들어가지 않았습니다. 21대 국회 양이원영 의원안은 국회를 통과하지 못했고, 22대 국회에서는 서왕진 의원 등 13인이 2024년 9월 출력제어 사유의 서면 통지와 전력산업기반기금을 통한 보상을 담은 법안을 냈습니다. 이철규 의원은 2026. 9. 3. 계통 운영기준을 정기적으로 재검토하도록 하는 법안을 냈습니다).

출력제어 손해배상을 민사로 다툴 때의 쟁점

출력제어를 민사로 다툴 때 쟁점은 한전이 계약에 정한 사유와 원칙 안에서 출력을 줄였는지입니다. 법원은 이용 중지·제한 약정에 출력제어의 필요최소한 운용과 대상자 선정의 합리성·공정성이라는 원칙이 들어 있다고 보았습니다. 사업자는 한전의 출력제어가 이 원칙에 어긋나거나 불공정거래행위에 해당한다는 점을 증명해 손해배상을 청구할 수 있습니다(2023구합12781).

이용규정 제71조의 사유와 필요최소한 원칙

이용규정 제71조의 수급조절상 부득이한 경우(제4호)는 범위가 넓어 실제 다툼은 사유에 해당하는지보다 제어 규모와 대상이 적정했는지에 모입니다. 같은 시간에 출력을 줄이기 어려운 다른 전원이 얼마나 돌았는지, 같은 배전선로의 다른 사업자는 왜 제어 대상에서 빠졌는지가 판단 자료입니다. 1편에서 본 것처럼 2025. 3. 9. 13시 육지 재생에너지 출력제어량은 1.8GWh였고, 같은 시간 열제약을 이유로 운전한 LNG 열병합 발전량은 2.7GWh였습니다(기후솔루션 보도자료, 2026. 4. 15.).

이런 자료는 전력거래소와 한전이 가지고 있습니다. 목표 제어량 산정 내역, 대상 사업자 선정 기준과 순번, 같은 시간대 전원별 운전 현황은 사업자가 직접 확보하기 어렵습니다. 소송에서는 문서제출명령으로 이 자료를 받아내는 데서 증명이 시작되고, 받아낸 자료의 범위가 결론을 좌우할 수 있습니다.

송·배전용 전기설비 이용규정의 약관 심사

이용규정 제71조가 사업자에게 부당하게 불리한 약관이어서 무효라는 주장은 받아들여지기 어렵습니다. 대법원은 인가받은 한전의 전기공급약관에도 「약관의 규제에 관한 법률」(이하 "약관규제법")을 적용할 수 있다고 하면서도, 관련 규정을 지켜 작성하고 인가받았다면 거래상 지위를 남용했다고 보기 어렵다고 판단했습니다(대법원 2023. 3. 30. 선고 2018다207076 판결).

송·배전용 전기설비 이용조건도 기후에너지환경부장관의 인가를 받습니다(전기사업법 제15조 제1항). 주택용 누진요금을 다룬 이 판결의 기준이 이용규정에도 적용된다면 약관 무효보다 개별 제어가 약관의 사유와 원칙을 지켰는지를 다투는 편이 현실적입니다.

공정거래법상 불공정거래행위

법원은 출력제어가 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 "공정거래법") 제45조 제1항의 불공정거래행위에 해당할 수 있다는 길도 열어 두었습니다(2023구합12781). 배전망을 독점하는 한전이 특정 사업자에게만 반복해 전력 수령을 거절했다면 부당한 거래거절이나 거래상 지위 남용으로 구성할 여지가 있습니다. 다만 한전은 신뢰도 유지를 정당한 사유로 내세울 수 있으므로 이 경로에서도 결국 제어 대상 선정의 기준과 자료가 쟁점입니다.

해외의 출력제어 보상 기준: EU와 일본

EU는 시장 밖에서 재생에너지 출력을 줄이면 원칙적으로 금전 보상을 하도록 정했고, 일본은 일정한 조건의 사업자에게 보상 없는 출력제어를 허용합니다. EU 전력시장규칙(Regulation (EU) 2019/943)은 시장 방식이 아닌 재생에너지 출력 감축을 다른 대안이 없을 때로 제한합니다(제13조 제6항). 출력을 줄인 발전사업자에게는 계통운영자가 금전 보상을 하고, 보상액은 추가 운전비용과, 출력제어가 없었다면 하루전시장에서 얻었을 순수입 중 큰 금액 이상입니다(제13조 제7항). 발전량에 따라 받는 지원금도 순수입에 넣습니다.

다만 EU 규칙에는 예외가 있습니다. 확정적인 전력 공급을 보장하지 않는 접속계약을 받아들인 발전사업자는 이 보상을 받지 못합니다(제13조 제7항). 한국의 유연접속도 출력제어 수용을 조건으로 접속 한도를 높이는 방식이어서 이런 계약으로 접속한 사업자는 출력제어 손실을 청구할 근거가 약해집니다.

일본은 지정전기사업자 제도로 접속한 사업자에게 시간 제한 없이 보상 없는 출력제어를 할 수 있도록 했습니다. 2025년에는 고정가격매입(FIT) 전원을 시장연동형(FIP) 전원보다 먼저 제어하도록 순서를 바꾸는 방안을 추진했습니다(Orrick, Japan Renewables Alert 69, 2025. 2.). 한국은 보상 규정 없이 준중앙급전 같은 시장제도로 손실 일부를 보전하는 쪽으로 움직입니다(2편 참조).

시리즈 4편에서는 출력제어와 관련된 하급심 판결 4건의 사실관계와 판단을 정리하고, 법원이 행정소송과 민사소송에서 각각 무엇을 보았는지 다룹니다.

FAQ

한전 출력제어에 행정소송을 낼 수 있나?

제주 배전선로 연계 태양광 사안에서 법원은 행정소송을 각하했습니다. 한전의 출력제어는 계약상 거절이어서 처분이 아니고, 전력거래소는 실제로 제어를 시행하지 않아 피고가 될 수 없다는 이유였습니다. 정부를 상대로 한 부분도 처분 명의자가 한전이라는 이유로 대전지방법원이 각하했으므로, 지금으로서는 계약 위반이나 불공정거래행위를 이유로 한 민사소송이 주된 구제 수단입니다.

출력제어 통지에 '전기사업법 제45조에 따라'라고 적혀 있으면 법률에 따른 처분인가?

그렇지 않습니다. 광주지방법원은 한전이 통지문에 전기사업법 제45조와 전력거래소 지시를 적었더라도 이는 출력제어에 이른 경위를 밝힌 것이고, 실제 근거는 이용계약과 전력구입계약의 이용 중지·제한 약정이라고 보았습니다. 출력제어를 다투려면 통지문 문구보다 한전과 맺은 계약서와 그 계약에 들어간 이용규정 조항을 먼저 확인해야 합니다.

유연접속으로 접속하면 출력제어 손실을 다투기 어려워지나?

어려워진다고 보는 것이 타당합니다. 출력제어를 접속 조건으로 정한 계약에서는 출력제어가 계약 내용 그 자체여서, 제어가 계약 위반이라고 주장할 여지가 기존 계약보다 좁습니다. 유연접속 계약을 맺을 때 제어 사유, 연간 제어 한도, 한전의 자료 제공 의무를 계약서에 넣어 두어야 나중에 다툴 근거가 남습니다.

본 내용은 특정 사안에 대한 법률적 자문이 아니며, 참고용으로만 활용하시기 바랍니다. 구체적인 법률 자문이 필요하신 경우, 법률사무소 솔라리스 재생에너지팀으로 문의해 주시기 바랍니다.

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